Em julgamento sob o rito dos repetitivos, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça (STJ) fixou duas teses a respeito da inscrição na dívida ativa de valor indevido recebido por segurado do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
"As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da MP 780, de 2017, convertida na Lei 13.494/2017 (antes de 22 de maio de 2017), são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis".
"As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido contra os terceiros beneficiados que sabiam ou deveriam saber da origem dos benefícios pagos indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação, constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da MP 871, de 2019, convertida na Lei 13.846/2019 (antes de 18 de janeiro 2019), são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis".
Inscrição em dívida ativa
O relator do Tema 1064, ministro Mauro Campbell Marques, explicou que o repetitivo é um desdobramento do Tema 598, no qual o STJ definiu a necessidade de se cumprirem três requisitos prévios à inscrição em dívida ativa: 1º) a presença de lei autorizativa para a apuração administrativa (constituição); 2º) a oportunização de contraditório prévio nessa apuração; e 3º) a presença de lei autorizativa para a inscrição do débito em dívida ativa.
Segundo o ministro, a controvérsia analisa a mesma questão; contudo, após o advento da MP 780/2017 (convertida na Lei 13.494/2017), sucedida pela MP 871/2019 (Lei 13.846/2019), que alteraram e adicionaram os parágrafos 3º, 4º e 5º ao artigo 115, da Lei 8.213/1991, para determinar a inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal (PGF) dos créditos constituídos pelo INSS em decorrência de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido.
Atos administrativos
O magistrado destacou que há dois atos administrativos necessários para a cobrança: o primeiro é uma sequência de atos (processo) que culminam na constituição do crédito (notificação/lançamento); o segundo é a inscrição em dívida ativa propriamente dita, que se dá após a constatação do vencimento do crédito previamente constituído. O primeiro ato administrativo encontra amparo na norma geral dos artigos 52 e 53, da Lei 4.320/1964, e o segundo está respaldado pelo artigo 39 caput e parágrafo 1º da Lei 4.320/1964. Nesse caso, o ministro referiu-se aos créditos de natureza tributária e não tributária.
"Ambos precisam de lei autorizativa e possuem conteúdos distintos; enquanto um constitui materialmente um crédito (lançamento), o outro olha para o passado controlando a legalidade do ato/procedimento anterior (artigo 2º, parágrafo 3º, da Lei 6.830/1980) e, confirmando essa legalidade, lhe atribui exequibilidade ao constituir um título executivo extrajudicial (certidão de dívida ativa)", disse.
Campbell esclareceu que, antes do advento das alterações legislativas efetuadas pela MP 780/2017 e pela MP 871/2019, nenhum dos dois atos administrativos (lançamento e ato de inscrição em dívida ativa) tinha amparo legal. Desse modo, afirmou, somente são válidos os créditos constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados depois da vigência dessas medidas provisórias.
Convalidação de nulidade
O relator lembrou que são cinco os elementos do ato administrativo (competência, objeto, forma, motivo e finalidade), sendo o vício de que padece a inscrição em dívida ativa efetuada sem lei autorizativa é do próprio objeto do ato administrativo de inscrição em dívida ativa.
De acordo com o ministro, nessa hipótese, não é possível a convalidação da nulidade, como entende a doutrina majoritária sobre o assunto. "Sendo assim, o caso sob exame não é de convalidação (artigo 55 da Lei 9.784/1999), mas de irretroatividade da lei (segurança jurídica mesmo), até porque, à míngua de autorização legal para a constituição (lançamento) e para a inscrição, o vício dos atos não é meramente de incompetência, mas de nulidade absoluta quanto ao próprio objeto (são incabíveis a própria constituição do crédito e, por consequência, a inscrição em dívida ativa)", explicou.
Para o relator, as inovações legislativas não têm aplicação para os créditos constituídos (lançados) antes de sua vigência, indiferente, portanto, que a inscrição em dívida ativa tenha sido feita depois da vigência das respectivas alterações legislativas. O processo administrativo que enseja a constituição do crédito (lançamento) há que ter início (notificação para defesa) e término (lançamento) dentro da vigência das leis novas para que a inscrição em dívida ativa seja válida, concluiu Mauro Campbell Marques.
